Obowiązek zapewnienia przejezdności drogi ppoż.

[piotrusb]

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1898/14.

Mieszkańcy budynków Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Warszawie zwrócili się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z prośbą o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynków, zwłaszcza instalacji elektrycznej i piorunochronnej, opisując istniejące nieprawidłowości. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Komendant Miejski PSP wydał, na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), decyzję nakazującą Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej zapewnienie możliwości przejazdu drogą pożarową biegnącą wzdłuż dłuższego boku budynku o każdej porze roku. Organ pierwszej instancji wskazał, że do budynku możliwy jest dojazd pożarowy wewnętrzną drogą osiedlową o szerokości jezdni powyżej 4 m. Droga znajduje się na terenie Spółdzielni. Właściciel drogi oznakował ją jako droga pożarowa. Pomimo ustawionego przez właściciela znaku "zakaz postoju" – stwierdzono, że na przedmiotowej drodze parkują samochody. Po przeprowadzeniu rozpoznania operacyjnego stwierdzono, że ze względu na parkowanie na drodze pożarowej samochodów, działania ratowniczo-gaśnicze będą utrudnione lub wręcz niemożliwe. Organ powołał w podstawie prawnej przepisy, zgodnie z którymi właściciele terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia uznając że obowiązek zapewnienia przejezdności drogi pożarowej zrealizowała poprzez wytyczenie drogi pożarowej spełniającej wymagane parametry i właściwe jej oznakowanie, natomiast nałożony na nią przez Komendanta Miejskiego PSP obowiązek zapewniający przejezdność drogi pożarowej polega na usunięciu znajdujących się na tej drodze pojazdów, a egzekwowanie tego obowiązku należy do policji lub straży miejskiej.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości; Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni, a NSA wyrok ten podtrzymał stwierdzając w uzasadnieniu:

...Spółdzielnia Mieszkaniowa jako właściciel terenu i oznaczonych budynków obowiązana jest do realizacji szeregu zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, skonkretyzowanych w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym do zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji (pkt 4) oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5). Stosownie zaś do regulacji § 5 ww. rozporządzenia właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Trudno zgodzić się ze stroną skarżącą, że określone wymienionymi przepisami obowiązki służące zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej miałyby polegać tylko na tym, że właściciel terenu i obiektów budowlanych dokonuje oznaczenia urządzonej drogi jako "drogi pożarowej" z zakazem postoju. Jeżeli więc zachowanie tych wymogów okazuje się niewystarczające, a droga pożarowa jest permanentnie zastawiona parkowanymi samochodami, to konieczne jest podjęcie dodatkowych działań prowadzących do rzeczywistego, a nie tylko formalnego zagwarantowania warunków umożliwiających skuteczne prowadzenie akcji ratowniczych w razie zagrożenia pożarowego.

Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że w okolicznościach konkretnej sprawy obowiązkiem Spółdzielni Mieszkaniowej jest również podejmowanie czynności zmierzających do fizycznego udrożnienia drogi pożarowej. Oczywiście egzekwowanie zakazu postoju i parkowania pojazdów na drodze pożarowej należy do kompetencji policji i straży miejskiej, jednak rzeczą Spółdzielni jest systematyczne dokonywanie stosownych zgłoszeń wymienionym służbom, ale też podejmowanie innych działań (np. informacyjnych) przeciwdziałających nielegalnemu wykorzystywaniu drogi pożarowej. Skoro w myśl przepisu § 5 rozporządzenia właściciel terenu ma obowiązek utrzymywać drogi pożarowe "w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej", to nie może poprzestać tylko na jej właściwym urządzeniu i oznakowaniu, lecz musi zapewnić, aby w każdym czasie służby ratownicze miały zabezpieczony dojazd drogą pożarową do miejsc, które podlegają ochronie przeciwpożarowej.

Przewidziany w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek przygotowania budynku lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej musi być tak rozumiany i realizowany, aby jednocześnie zapewniał – zgodnie z pkt 4 – osobom przebywającym w budynku lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem. Jeżeli zatem organ Państwowej Straży Pożarnej stwierdza nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to ma obowiązek zastosować w sposób władczy określone przepisami prawa nakazy. Natomiast wybór środków służących do realizacji należy do podmiotu zobowiązanego.(...)

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ PSP nie miał obowiązku szczegółowego wskazywania czynności, które mają zapewnić możliwość przejazdu oznaczoną drogą pożarową. To na Spółdzielni spoczywa inicjatywa zastosowania takich rozwiązań, które doprowadzą przedmiotową drogę pożarową do stanu zgodnego z prawem. Formułowane więc zarzuty kasacyjne co do niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją należało uznać za nieusprawiedliwione.

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EA6145B826

[piotrusb]

W podobnej sprawie:

Wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2766/14.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej, będącej zarządcą budynku mieszkalnego, wykonanie następujących obowiązków:

1) dostosować istniejący na końcu drogi wewnętrznej prowadzącej do budynku układ drogowy do stanu umożliwiającego zawracanie pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, przy czym powstały układ drogowy powinien zapewniać możliwość przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN;

2) zastosować znak drogowy B-36 "zakaz zatrzymywania" dla drogi wewnętrznej prowadzącej do kontrolowanego budynku. Równocześnie drogę wewnętrzną należy zaopatrzyć w znak drogowy D-52 "strefa ruchu", co umożliwi egzekwowanie zakazu zatrzymywania.

W uzasadnieniu Komendant PSP wyjaśnił, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny wybudowany w 1977 r., kwalifikowany jest do budynków wysokich, kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, do budynku wysokiego, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku.

Od powyższej decyzji Spółdzielnia wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i podnosząc, że w miejscu planowanego układu do zawracania znajduje się m.in. sieć elektryczna i gazowa, które uniemożliwiają wykonanie nałożonych obowiązków. Organ zignorował konieczność uzyskania ewentualnych uzgodnień z dysponentami sieci oraz kolizję przebudowy tych sieci z planowanym układem komunikacyjnym. Poza tym nałożone na Spółdzielnię obowiązki dotyczą właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a WSA w Olsztynie oddalił skargę spółdzielni na powyższą decyzję (wyrok z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 445/14). NSA (po ponad dwóch latach od wpływu) oddalił skargę kasacyjną spółdzielni.

...w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07).

Zakres zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. nie został (z pewnymi wyjątkami) w tych aktach normatywnych w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa.

Określone kwestionowanymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie "ciągłe" trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. Wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa (por. wskazany wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1701/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. II OSK 1253/06). Zatem wskazane w decyzjach organów obu instancji akty prawne mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.

W ocenie Sądu, za niezasadny należy uznać zarzut, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż Spółdzielnia została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do terenu, do którego nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 5 u.o.ch.p., właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m.in. obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a u.o ch.p.).

Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.o ch.p. wynika zatem obowiązek zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynku dla samochodów straży pożarnej (por. wyroki NSA z dnia 9 września 2003 r., sygn. IV SA 3858/01 oraz z dnia 31 marca 2009 r., sygn. II OSK 457/08). Dojazd ten, tzn. droga pożarowa, powinna spełniać wymogi, które zostały określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 12 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych tej sprawy budynek przy ul. D. w O. nie spełnia wymagań ww. rozporządzenia w zakresie drogi pożarowej. (...) Podczas przeprowadzonej próby dojazdu do kontrolowanego budynku drabiny samochodowej, będącej na wyposażeniu Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej nr "[...]" w O., stwierdzono brak możliwości zawrócenia tego pojazdu na istniejącym placu manewrowym zastawionym samochodami.

Zdaniem Sądu, z powyższych ustaleń wynika w sposób nie budzący wątpliwości, i okoliczności tej nie kwestionuje również skarżąca Spółdzielnia, że wskazany budynek mieszkalny nie posiada drogi pożarowej zgodnej z przywołanymi przepisami prawa. Spółdzielnia jedynie kwestionuje fakt, że obowiązek ten winien zostać nałożony jedynie na nią skoro to nie ona w pełnym zakresie jest uprawniona do władania terenem przez który ma przebiegać droga pożarowa.

W rzeczonej sprawie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 u.c.p. organ I instancji był uprawniony do nakazania usunięcia w drodze decyzji administracyjnej stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jak już wyżej wskazano, właściwy organ w zakresie naruszenia przepisów dot. drogi pożarowej nakłada stosowne nakazy na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.c.p.). Strona skarżąca, jako spółdzielnia mieszkaniowa, zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem jej członków, a także może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych). Organy słusznie zatem przyjęły, że stroną tego postępowania jest Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem i to na nią powinny zostać nałożone obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast okoliczność, że Spółdzielnia nie jest właścicielem całego terenu, na którym ma być wykonany układ drogowy wskazany w decyzji organu I instancji nie powoduje samo przez się braku możliwości urządzenia takiego układu drogowego na sąsiednim gruncie na podstawie innego tytułu niż własność. Brak obecnie tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości nie ma charakteru trwałego, tj. nieusuwalnego. Zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego może ten stan zmienić (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2012 r., II SA/Kr 453/12).

Należy również wskazać, że prawidłowo organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że stosownie do zapisu § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, co oznacza że przytoczone rozporządzenie dopuszcza zastosowanie rozwiązania zamiennego, alternatywnego, gdy brak jest możliwości zrealizowania nakazu z uwagi na istniejące uwarunkowania terenowe - lokalne. Jednakże w takim przypadku to nie przed wydaniem decyzji w tej sprawie organ miał obowiązek powołać biegłego projektanta, który w opinii-ekspertyzie wskaże rozwiązanie zamienne, lecz taki obowiązek został nałożony na stronę zobowiązaną do zrealizowania obowiązku w zakresie ochrony przeciwpożarowej. To na skarżącej Spółdzielni spoczywa bowiem inicjatywa i przedstawienie organowi ochrony przeciwpożarowej konkretnego rozwiązania zamiennego dla budynku pozostającego we władaniu Spółdzielni. Potwierdzenie takiego stanowiska, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II SA/Kr 453/12, wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 2135/10 i pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Nadto rozstrzygając o zasadności i legalności zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze cel, jakim służą powołane przepisy o ochronie przeciwpożarowej, a które przede wszystkim dotyczą ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. Wprowadzanie określonych rozwiązań przewidzianych aktualnie obowiązującymi przepisami prawa służy właśnie ochronie wspomnianych dóbr. Wobec powyższego organy PSP w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Strona będąca adresatem takiego rodzaju decyzji powinna podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewni jednostkom ratownictwa PSP prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej.

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8C92519A01